来源: 杨老师的基建课堂  文:杨晓怿

  原标题:专项债新政一周年:发行放量,难称有效投资

  去年此时,国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,对专项债的发行政策提出了一系列修改:

  放开了发行期限,鼓励发行长期专项债;

  允许专项债资金作重大项目资本金,解决重点项目资金问题;

  支持专项债项目进行市场化融资,扩大有效投资规模。

  随着积极财政的力度加大,2019、2020年的新增专项债规模达到了2.15、3.75万亿,已经成为目前地方政府投资最重要的资金来源。

  在新政一周年之际,我们虽然看到了专项债发行的放量、平均期限的变长;但在增加有效投资比重、撬动社会投资方面却多有不足。这是为什么呢?

  专项债放量,风险悄悄增长

  刚刚过去的5月,创下了我国地方债发行规模的新高:全国发行地方政府债券13025亿元,其中专项债券10310亿元。并且随着专项债新政的深入实施,专项债的发行期限有了很大的变化,平均发行年限从2019年7月的8.8年增加到了15.9年,几乎翻了一倍。同时,随着市场资金利率的走低,平均利率也从3.43%下降到了3.28%。

  从发行数据上来看,专项债一片欣欣向荣;但发行节点和领域的高度政策性,也让专项债项目的风险在悄悄滋长。

  在2019年9月,财政部为了促进专项债投资拉动经济的效果、形成更多的实物工作量,暂停了新增土地整理、棚户区改造等土地类项目申报专项债资金。这使得专项债项目的发行领域开始转向公共服务等有一定经营性、直接向使用者收费的项目中去。但是,与相对稳定的政府性基金收入相比,各种市场化收入都存在一定程度的不稳定性,让未来许多专项债项目的偿还出现了隐忧。

  到了今年,由于疫情的冲击与影响,一季度的GDP与财政收入出现了明显的降幅;为了稳定经济,财政部在4月再次下达了1万亿的专项债额度,并要求各地方政府在5月底之前全部发行完毕、尽快投入项目使用。在如此短的时间内要求各地政府上报项目,无疑是匆忙的、无法充分论证的;这使得专项债项目的质量出现了明显的滑坡,与“有效投资”的初衷出现了背离,加大了专项债的潜在风险。

  因此,尽管专项债新政让规模放量、期限延长,但在促使专项债资金提质增效的路上,依然任重道远。

  额度分配加剧供需失衡

  自地方债务问题出现至今,已有十年时间,但究竟如何解决,始终悬而未决。因此,如今的积极财政是在“走钢丝”,虽总体积极,但须时刻谨防风险。

  这一理念在如今专项债的额度分配上充分表现:偿债能力高的地区获得的额度多,偿债能力差的地方获得额度少。尽管这是防控风险的最优解,但从实际情况来看,是与地方投资建设需求背离的。

  财政情况较好的地区,除了专项债之外还能获得多渠道的资金来源,实际上所需要的专项债支持并不多,仅限于部分重点项目;而中西部地区,尤其是行政层级较低的区县级政府,所能够获得的专项债额度直接决定了政府投资建设的力度。因此,近期会议上提出要让政策性工具直接惠及基层政府,是很有必要的。

  但是,在考虑风险的情况下,专项债的额度分配依然更多的与地方偿债能力挂钩。2020年新增专项债规模的前三位分别为广东、山东、江苏,合计占比超过22%;建设资金需求较大的海南、新疆、广西省合计发行规模占比仅为5.7%。

  在风险因素的制衡下,专项债能够带动的社会投资仍然有限,并未实现“资金跟着项目走”的原则;自然也无法实现有效投资的愿景。

  项目质量下滑,难以市场化融资

  在去年的专项债新政中,还提出了专项债项目允许市场化融资;即针对项目的市场化收入部分,可以在专项债之外再向银行等金融机构获得贷款,进一步扩大专项债撬动投资的规模与能力。

  虽然理想很丰满,但现实很骨感。在专项债质量下滑、风险提升的同时,金融机构参与市场化融资本来就不高的意愿还在进一步下降。

  专项债的市场化融资是建立在项目本身质量高、现金流有保障的基础之上的;也是建立在专项债政策制度对市场化融资部分的保障之上的。如今,不仅专项债项目质量下滑、现金流真实性堪忧;专项债政策也要求优先保障专项债的资金偿还,要求金融机构风险自担。

  因此,专项债的发行规模虽然持续增长,但能够撬动的社会投资比例却有所下降;也难怪如此大金额的投入,最终却未能反映在基建投资增速上。要用好专项债政策,实在是有很长的路要走。

  资本金政策的摇摆

  去年的专项债新政开始允许专项债资金作重大项目的资本金,并对单个项目的使用比例不作要求,总规模不超过专项债发行额度的20%,为的是解决重大项目的资金筹措难题。因此实践中多用于铁路、机场、高铁场站等重点领域项目,这在当时也无可厚非。

  去年底国务院颁布了资本金新政,把基建领域的资本金率下调了5%,已经从源头上解决了资本金筹措难、部分项目资本金比例过高的问题。但是,如今又提出了要在总规模20%可作资本金的基础上再次提高专项债作资本金的比例,虽然是扩大投资的需要,但此举与扩大有效投资、撬动社会投资的初衷背道而驰,让市场化的专项债模式变得不那么市场化。

  专项债资本金政策的摇摆,反映了积极财政的压力,与地方项目紧缺资本金的真实现状;但这些问题还须从根源上解决。从实际情况来看,能够控制风险、用专项债资金作资本金的项目并不多;与其放宽资本金要求,不如改善额度分配与市场化融资的保障。

  结语

  推行专项债模式的初衷就是为了提高政府投资的有效性、撬动社会投资;脱离了这两项功能的专项债实质上与地方一般债并无差异。

  年内,我们就将看到专项债存量规模突破13万亿;一旦其中产生风险,势必将给已经高企的地方债务带来更大的风险。

  如今的专项债,已经到了不得不改变的时刻;在新政一周年之际是否会有后续政策,我们拭目以待。

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责任编辑:李铁民

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